“Publiek geldsysteem zou experiment zijn met de ruggengraat van het financiële stelsel”

08 februari 2019
In ‘Geld en schuld: De publieke rol van banken’ pleitte de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) voor behoud van het bestaande geldsysteem. Maar ook voor een publieke depositobank en meer diversiteit in het Nederlandse bankenlandschap. Wim Boonstra, adviseur en econoom bij RaboResearch en Bijzonder Hoogleraar Economische en Monetaire Politiek aan de Vrije Universiteit snapt de adviezen. Maar plaatst daar enkele kanttekeningen bij.

Het burgerinitiatief Ons Geld dat aanleiding was voor het WRR-onderzoek, pleitte ervoor dat commerciële banken geen (giraal) geld meer zouden moeten kunnen creëren om uit te lenen. Dat geld zouden banken uit de markt moeten halen. Geld in omloop brengen zou een taak van de overheid moeten zijn, aldus het initiatief. De WRR was daar niet voor.

Wat is uw visie op zo’n publiek geldsysteem? En wat voor economische en stabiliteitseffecten zou zo’n systeem hebben volgens u?

Wim Boonstra:Ten eerste is zo’n publiek systeem een enorm ingrijpende wijziging. Banken zouden een soort ‘doorgeefluik’ worden van bestaand geld. Er zou ook een compleet nieuwe overheidsinstelling moeten komen die vooraf moet gaan bepalen hoeveel geld er in omloop kan komen. Maar in de huidige internationale context – met alle binnen- en buitenlandse transacties die invloed hebben op de geldhoeveelheid– kan dat ‘vooraf bepalen’ helemaal niet."

"Ten tweede loop je in zo’n nieuw stelsel tegen de vraag aan: hoe zorg je dat het geld dáár in de economie ontstaat waar het nodig is? In het huidige stelsel ontstaat geld daar waar klanten iets willen kopen (lenen) en daarvoor een onderpand hebben in de vorm van een eigen huis, of een toekomstig verdienvermogen. Op die manier komt het geld daar waar het daadwerkelijk nodig is. En als mensen aflossen, zetten zij het geld om in overwaarde. Een heel flexibel systeem, dat de overheid moeilijk op zich kan nemen.”

“Een derde punt is dat als de overheid als enige aan de geldkraan zit, het gevaar dreigt van suboptimale besluiten – iets wat de (recente) historie ook laat zien. Veel geld in omloop brengen kan bijvoorbeeld leiden tot grote financiële problemen. Overheden en centrale banken moeten los functioneren van de dagelijkse politiek. Dat is zelfs in het Europees Verdrag vastgelegd. Waarom dan de roep om zo’n publiek stelsel? Het is eigenlijk het afstoffen van een heel oud idee. Ontstaan vanuit de gedachte: doordat banken aan liquiditeits- en looptijdtransformatie doen, zijn ze kwetsbaar. Want als iedereen tegelijk al z’n geld opneemt, komt de economie tot stilstand. Maar dat is nu precies waar de centrale bank voor staat opgesteld. Dit looptijdtransformatie moet nu eenmaal ergens in het financiële systeem worden verricht. Het is een kerntaak van banken, die zo de sterk uiteenlopende klantwensen bij elkaar brengen. Daarnaast zijn er ook mensen die vinden dat betalingsverkeer als publieke functie door de overheid moet worden voortgebracht. Daar zet ik mijn vraagtekens bij. Voedselvoorziening bijvoorbeeld, is ook een publieke functie en toch ben ik blij dat ik geen gemeenschapsbrood uit de staatbakkerij hoef te eten. Afweging moet zijn of het doelmatig is om een taak door de overheid te laten verrichten of door de markt. Als er maar goed toezicht is. Een stelsel zoals het Burgerinitiatief voorstaat, bestaat alleen op papier. Het is volledig ongetest. De WRR, die dat stelsel daarom omschrijft als ‘een ongekend  experiment met de ruggengraat van het financiële stelsel’ gaat daar dus niet in mee. Dat verrast mij niet.”

Wim Boonstra

Wat vind u van het WRR-advies van een publieke depositobank? Heeft dat meerwaarde en zo ja, welke?

Boonstra: “Ik heb mijn twijfels bij zo’n publieke depositobank. Maar het kan geen kwaad om de mogelijkheid te onderzoeken. Ik zie het als een tussenstap tussen het huidige stelsel en een publiek geldsysteem. Zo’n depositobank biedt betaaldiensten en de spaargelden worden een-op-een gestald bij de centrale bank. Ik voorzie daar wel een aantal problemen bij. Ten eerste: wat is het verdienmodel van zo’n bank? Bij de centrale bank krijg je immers geen rente, dus de bank kan geen rentemarges hanteren. Dat betekent dat klanten extra moeten betalen voor betaaldiensten, want de hele infrastructuur van zo’n bank moeten wel worden betaald. Ten tweede is er het Deposito Garantie Systeem (DGS).  Zo’n bank zou volgens de voorstanders niet onder het DGS hoeven vallen, omdat de tegoeden geen kredietrisico lopen. Maar elke bank, ook deze, loopt nog altijd operationeel risico. Op brand of hacken bijvoorbeeld. De combinatie van operationeel risico en een onzeker verdienmodel maken dat zo’n bank toch onder het DGS zou moeten vallen. Dan moeten er toch premies worden betaald, waardoor de rekening voor de consument nog duur(der) wordt. De toegevoegde waarde en levensvatbaarheid van zo’n depositobank – daar zet ik dus mijn vraagtekens bij.”

De WRR stelt dat de Nederlandse bankensector weinig divers is. Wat vindt u van deze stelling?

Boonstra: “Deels begrijp ik het wel, omdat een aantal kleinere banken inderdaad is verdwenen. Tegelijkertijd wijs ik erop – ik werk immers voor Rabobank – dat diversiteit ook een kwestie is van governancemodellen. Van de drie grootbanken is er één een coöperatiebank en twee zijn commerciële banken. Dat is ook een vorm van diversiteit. De ene vorm van bankieren is niet anders of beter dan de andere. Maar de diversiteit zit hem in risicoprofiel en businessmodel van de banken. Die diversiteit maakt het stelsel stabieler. Daarnaast wordt wel eens vergeten dat er naast de drie grootbanken heel veel partijen actief zijn op deelmarkten. De Nederlandse hypotheekmarkt bijvoorbeeld, is helemaal niet zo geconcentreerd rondom Nederlandse banken. Deze is juist extreem toegankelijk voor financiering andere partijen, zoals pensioenfondsen, verzekeraars en buitenlandse partijen. Datzelfde geldt voor spaargeld: sparen kan bij veel meer kleinere partijen dan alleen de grootbanken. Dat het balanstotaal van de drie grootbanken tussen de 70 en 75 % van de markt beslaat, wil niet zeggen dat er sprake is van concentratie.

Overigens is concentratie een slechte maatstaf; het zegt niks over concurrentie. Uit eerder onderzoek van de Europese Commissie in landen met veel kleine banken, bleek bijvoorbeeld dat er daar op het eerste gezicht wel sprake lijkt van diversiteit. Maar dat er van werkelijke diversiteit geen sprake is: kleine banken hebben vaak maar een beperkt regionaal bereik. Met kleine monopolies op kleine werkgebieden. Nederlandse banken daarentegen – ook de middelgrote – opereren allemaal op breed nationaal niveau. Dat betekent dat elke Nederlandse klant kan kiezen tussen vier of vijf verschillende banken. De concurrentie tussen banken is dan ook veel heviger dan je zou verwachten als je alleen kijkt naar concentratiegraad. Dat blijkt ook uit de kosten voor klanten: de dienstverlening van Nederlandse banken is voor klanten een van de goedkoopste van Europa. Een kosteneffectief stelsel, ondanks de vermeende concentratiegraad. Kortom: het helpt zeker als het stelsel meer divers is. En ook zeker als er naast banken meer hypothecaire aanbieders zijn, zoals crowdfunding platforms. Dat is een verrijking. Het is die diversiteit in businessmodellen die een stelsel stabieler maakt.”

In het rapport is veel aandacht voor de balans tussen publiek en privaat. Banken hebben een belangrijk publiek belang. Premier Rutte sprak van ‘semipublieke instellingen’. In hoeverre bent u het daar mee eens?

Boonstra: “Individuele banken zijn dat beslist niet. Maar als het hele financiële stelsel zou instorten, dan heeft de overheid een taak. Dat geldt eigenlijk voor alles. Als een land aan de rand van de afgrond staat, moet de overheid iets doen – de overheid is immers uitdrukking van het collectief. Als de overheid tijdens de crisis niet had ingegrepen, dan was het risico aanwezig geweest dat grote banken plat waren gegaan en andere daarin hadden meegenomen. Dit omdat banken toentertijd sterk met elkaar verweven waren. Banken waren dus too big to fail; de overheid moest wel ingrijpen. Dat wil men natuurlijk niet nog een keer zien. Maar sinds de crisis zijn banken beter gekapitaliseerd. Banken hebben meer eigen vermogen en meer liquiditeit. Ook is er minder discrepantie tussen looptijd en de verplichtingen van een bank. Verder zijn er afspraken verliesabsorberend vermogen gemaakt: als het eigen vermogen van een bank op is, gaan ze naar het achtergesteld vreemd vermogen. Dit alles zorgt voor meer stabiliteit en minder verwevenheid binnen het stelsel. Mocht er nu dus iets misgaan, dan kan de bank terugvallen op dat achtergesteld vreemd vermogen of het DGS. En de belastingbetaler blijft buiten schot. De wereld is wat dat betreft echt ingrijpend veranderd. Individuele banken kunnen nu gewoon failliet gaan. Alleen beter gecontroleerd dan vroeger. Verder draagt de vorming van de Bankenunie in Europa een steentje bij. Banken die nationaal groot zijn, zijn dat op Europese schaal natuurlijk minder. Een goed werkende Europese markt in een Bankenunie waarin banken grensoverschrijdend met elkaar samenwerken, verkleint de kans verder dat nationaal grote banken too big to fail zijn. Een andere Europese bank springt dan in het gat dat een grote bank open laat.”

De hoge schulden van huishoudens en bedrijven in Nederland worden gezien als een probleem in het WRR-rapport In hoeverre maakt dat onze economie kwetsbaar en is er volgens u genoeg gebeurd om een opbouw van schulden in de toekomst te voorkomen?

Boonstra: “Als je naar de ene kant van de balans kijkt, moet je ook kijken naar de andere kant van de balans. Het klopt dat Nederland in verhouding een hoge hypotheekschuld heeft. Maar de waarde van de woningvoorraad is nog veel groter. Kijk je naar de netto schuldpositie van gezinnen, dan is die gemiddeld genomen heel solide. Wel kun je zeggen dat de schulden in Nederland onnodig groot zijn. Ons fiscaal regime moedigt immers niet aan om schulden af te lossen.  Op individueel niveau is er wel een neerwaartse trend, omdat iedereen die sinds 2013 een hypotheek afsluit, daar ook op aflost. We hebben een stelsel met lange balansen: Nederlandse huishoudens zijn gemiddeld bijzonder vermogend. Pensioenfondsen hebben een vermogen van 180% van het bbp. Daar past 2 keer de hypotheekschuld in. Het huizenvermogen, daar past ook ongeveer 2 keer de hypotheekschuld in. En daarnaast is er circa 100% van het bbp aan vrij vermogen. Probleem is dat een groot deel van die vermogens niet liquide is. Bakstenen kun je niet eten en pensioen krijg je pas als je stopt met werken. Dus aan de ene kant van de balans zie je een hoge hypotheekschuld en aan de andere kant een nog hoger vermogen. Probleem is echter dat je die niet kunt salderen. Als samenleving ben je dan relatief gevoelig voor veranderingen in de waarde van bijvoorbeeld de huizenprijzen, aandelenkoersen en wijzigingen in de rekenrente. Dat heeft gevolgen voor vermogen. De samenleving zou minder kwetsbaar zijn als dat vermogen beter liquide kan worden gemaakt.”

“Sinds 2013 zien we meer toetreders tot de woningmarkt. Er worden ook meer woningen gekocht. De totale hypotheekschuld blijft dus wel ongeveer constant, maar per huishouden daalt deze. Verder zou het helpen als er meer huizen werden gebouwd, vooral wat goedkopere huurwoningen in de vrije sector. Klaas Knot zei dat onlangs ook. Een van de reden waarom de LTV (loan to value) in Nederland zo hoog is, is dat de huizenprijzen vanwege schaarste zo hoog zijn. Starters moeten wel een huis kopen, want er zijn onvoldoende goedkope huurwoningen in de vrije sector. Beter zou zijn als ze goedkoop konden huren en daarnaast sparen voor een eigen woning. De schulden in Nederland bestaan verder uit schulden van het bedrijfsleven. Dat zijn lang niet altijd schulden bij de bank, maar veelal ook – vooral bij grote bedrijven – omdat ze obligaties uitgeven. Verder hebben we in Nederland een fiscaal regime dat schuldfinanciering ondersteunt. De oproep van de WRR om daar iets tegen te doen, kan ik alleen maar onderschrijven.”