Drie vragen over het tegengaan van terrorismefinanciering

16 februari 2017

In een special over terrorismefinanciering beantwoordt Prof. Dr. Marieke de Goede, Professor of Political Science aan de Universiteit van Amsterdam die onderzoek doet naar het tegengaan van terrorismefinanciering, drie vragen,

De banken en de NVB zijn voorstander van een betere onderlinge informatie-uitwisseling. Zo weten banken beter welke transacties of profielen ze in de gaten moeten houden. Wat zijn volgens u de voor- en nadelen?

De 9/11 Commissie heeft meer dan 10 jaar geleden gezegd dat uitwisseling van gerichte informatie over verdachte personen een slecht idee is, onder andere omdat het belangrijke privacy vraagstukken met zich meebrengt. De vraag is of bepaalde bank medewerkers security clearance moeten krijgen. Willen we dat banken als een soort quasi-politie gaan optreden? Toch begrijp ik waarom banken vragen om meer gericht delen van informatie wanneer profilering moeilijk, zo niet onmogelijk is. Wat kan dan het delen van gerichte informatie opleveren? Je ziet onderlinge informatie-uitwisseling mondjesmaat gebeuren in internationale context, bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk.

Ik vind het wél belangrijk om na te denken over het wettelijke kader waarin je dit doet. De genoemde personen zijn vaak nog geen verdachten in strafrechtelijke zin. Wat zijn hun rechten? Hebben deze personen de mogelijkheid om de informatie die over hen wordt gedeeld, te controleren op juistheid? Hebben zij de mogelijkheid om zich te verweren tegen fouten of onjuiste beslissingen? Hebben deze personen in de toekomst recht op een bankrekening?

Banken bevinden zich in een spagaat tussen hun nieuwe veiligheidsrol enerzijds, en hun verplichtingen op het gebied van privacy wetgeving en cliënt bescherming anderzijds.

Banken hebben een verantwoordelijkheid om een goede balans te vinden tussen hun veiligheidsrol en het maatschappelijk belang. Die uitdaging zal in de komende jaren alleen maar toenemen. Wij willen in de komende jaren de dilemma’s van banken in kaart gaan brengen, in een onderzoek gefinancierd door de European Research Council. Dus ik hoop hier met banken verder over in gesprek te kunnen gaan.

'Banken bevinden zich in een spagaat tussen hun nieuwe veiligheidsrol enerzijds, en hun verplichtingen op het gebied van privacy wetgeving en cliënt bescherming anderzijds.'

Hoe moeilijk is voor financiële instellingen om profielen van terrorismefinanciers op te stellen? En, kunnen deze instellingen hier niet meer aan doen?

Er is al zeker vijftien jaar discussie over de vraag of het mogelijk is om profielen van de financiële patronen van terroristen op te stellen. In de eerste jaren na 9/11, zag je dat FATF (Financial Action Task Force) naarstig op zoek was naar het definiëren van het financiële profiel van de terrorist. Maar dat leidde soms tot de formulering van hele brede categorieën die weinig opleverden. De FATF heeft het idee van duidelijke financiële profielen de laatste jaren meer losgelaten.

Het probleem is dat aanslagen goedkoop zijn. De aanslagen van 9/11 zelf kostte niet meer dan US$500.000 en dat is veel vergeleken bij de aanslagen in Madrid (2004) en Londen (2005). Recente aanslagen in Brussel, Parijs en Berlijn bevestigen dat niet veel geld nodig is voor een aanslag met grote maatschappelijke impact. Sommige terroristen verkrijgen geld door bijvoorbeeld huursubsidie, een consumentenlening of uitkeringen verstuurd via een geldtransferbedrijf.

De financiering van aanslagen behelst vaak kleine bedragen en alledaagse financiële patronen. Onderzoek laat zien dat aanslagen in Europa werden gefinancierd met diverse bronnen, en geen vast financieel patroon hadden. Dit alles maakt het preventief identificeren en afsnijden van deze geldstromen zo complex.

Of financiële instellingen en andere actoren meer zouden kunnen doen, is éen van de vragen die mijn collega Mara Wesseling en ik onderzoeken in het kader van een WODC studie die in 2018 klaar moet zijn. De vraag is volgens mij niet alleen of men meer zou moeten doen, maar vooral ook wat anders gedaan zou moeten worden als we kijken naar de kwesties rondom effectiviteit en neveneffecten.

'De financiering van aanslagen behelst vaak kleine bedragen en alledaagse financiële patronen.'

Waarom is het zo moeilijk om de effectiviteit van de bestrijding van terrorismefinanciering vast te stellen?

We hebben de laatste tien jaar heel veel nieuwe wet- en regelgeving gezien op dit gebied, vaak in internationale context. We zien veel activiteit en investeringen bij banken en financiële instellingen. Het zou interessant zijn om te weten hoeveel de Nederlandse banken bij elkaar investeren in de opsporing van terrorismefinanciering. In internationale context weten we dat dit bedrag elk jaar toeneemt.

We hebben helaas weinig zicht op de werkelijke effectiviteit van deze initiatieven als het gaat om de bestrijding van terrorismefinanciering.

Werken de maatregelen werkelijk om de geldstromen van terroristen aan te pakken en af te snijden, of meten we vooral ‘paper compliance’ met de regelgeving van FATF? Er zijn een aantal redenen waarom het meten van effectiviteit op dit gebied zo moeilijk is. Belangrijk punt is dat het heel moeilijk is om meetbare doelen te definiëren. Als men effectiviteit wil beschouwen als meer dan ‘paper compliance,’ dan hebben we operationaliseerbare en meetbare doelen nodig.

Indicatoren zoals het aantal meldingen of de bedragen voor bevroren geld, zeggen uiteindelijk weinig over de vraag of terroristische geldstromen werkelijk worden verstoord. Een melding is nog geen bewijs van terroristische activiteit. Het verstoren van geldstromen en voorkomen van aanslagen laat zich slecht operationaliseren. Kunnen we ooit met zekerheid vaststellen of een aanslag is voorkomen door het bevriezen van een financiële transactie? Vaak hebben financiële maatregelen bovendien een disruptief, preventief doel, dat niet gelieerd is aan een imminente aanslag. In die zin is het opsporen van terrorismefinanciering iets heel anders dan witwassen, omdat het vaak gaat om legitieme geldstromen, die (nog) niet crimineel zijn.

Daarnaast moeten de vragen rondom effectiviteit geplaatst worden in een breder kader van onbedoelde maar ernstige neveneffecten. De kritiek op FATF groeit de laatste jaren, omdat haar beleid een negatief effect heeft op de ruimte waarin Non-Governmental Organisations (NGOs) opereren. Een recent rapport in de VS laat zien dat twee-derde van Amerikaanse NGOs last heeft van deze regelgeving en hinder ondervindt in haar dagelijks werk omdat overboekingen vertraagd of bevroren worden, vaak op onduidelijke gronden.

Een belangrijk punt van discussie met betrekking tot de FATF is het probleem van ‘Derisking,’. Het blijkt dat banken soms relaties met bepaalde cliëntgroepen liever beëindigen, dan dat zij gedetailleerde risicoprofielen hanteren om verdachte van reguliere transacties te onderscheiden. Gelukkig gaan Nederlandse banken tot nu toe terughoudend om met derisking. Maar we zien het ook hier, en het is een discussie waarvan ik verwacht dat die ook in Nederland meer gaat spelen.

Financiële uitsluiting is een groot probleem, ten eerste vanuit menselijk oogpunt, maar ook vanuit het oogpunt van effectieve terrorismebestrijding, omdat je zo geldstromen nog meer ondergronds verplaatst. De NVB onderschrijft het principe dat iedere volwassene een bankrekening moet kunnen hebben “om mee te kunnen doen in de maatschappij,” dus hier ligt ene belangrijke uitdaging voor banken.